编者按：
早在上个世纪70年代，法国的洛林、的鲁尔、的等，就开始了转型的尝试，有成功的经验，也有失败的教训，“资源枯竭型城市转型”已经是一个世界性的问题。在辽宁老工业振兴发展的关键时刻，全国政协人口资源委员组织了以全国政协常委、人口资源委员会副主任李成玉为组长的“资源枯竭型城市转型”专题调研组，就如何稳中求进的工作总基调，主动适应经济发展新常态，紧紧抓住资源枯竭型城市转型和新一轮振兴东北战略机遇到辽宁进行调研。
第一个资源枯竭型城市
“阜新因煤而立、因煤而兴，是国最早建立起来的能源之一。过去为了国家发展，我们争第一，多挖煤。现在，我们成了第一个资源枯竭型城市。”阜新市市长杨忠林的话语有些沉重。
阜新是我国最典型和最具代表性的资源型城市。从上世纪十年代开始，随着煤炭资源逐渐枯竭和开采成本上升，以煤炭为主导的单一产业开始衰退，阜新陷入了“矿竭城衰”的困境。
为了发展，露天矿开采光了，向地下挖，越挖越深……101平方公里采空区地表下沉，500多万平方米工矿棚户区拥挤成片。2000年，全市1/3以上地方工业企业处于停产、半停产状态。
2014年11月26日，阜新矿业（集团）有限责任公司恒大煤业公司矿井发生重大煤尘爆炸燃烧事故,夺走了28名矿工的生命。但事实上，这次并非个例。矿难是煤炭之城阜新难以抹去的伤痛，近十年来，阜新发生过至少12起大小矿难事故。
矿难的背后，是煤炭资源的日益枯竭。阜矿集团先后有23个矿井相继关闭，12.9万产业工人相继，占职工总数的28.8%；19.8万城市居民处于最低生活保障线以下，占城市人口的25%。
全国政协常委、人口资源委员会副主任、民进中央原副潘贵玉指出，这种尴尬现象在许多资源型城市普遍存在，其产生的直接动因是不可再生资源的有限性开发。
“阜新现有各类在籍集体企业职工13万人，其中阜矿集团6.7万人。这部分人群中通过各种渠道实现就业有稳定收入的占10%左右，其余基本处于灵活就业或无业状态，是城市中最困难的群体。”谈到历史遗留的问题，作为一市之长的杨忠林时时在忧心。“阜矿集团厂办大集体中还存在老工伤人员未能参加工伤保险、企业退休人员医疗保险中断、退休人员要求享受独生子女补助费问题。”
“这些都是资源型城市的共同难题。资源枯竭导致与资源型产业密切相关的矿山基建、地质勘探、辅助生产系统都会纷纷陷入困境。这种境遇从当地企业的变迁中就可以表现出来。”全国政协委员戴公兴表示，资源型城市主导产业生产经营困难，还会累及相关产业和城市经济的发展，引发社会问题和问题。
先从生态恢复抓起
“产业结构单一，矿产资源日渐枯竭。由此带来的是人才大量外流，经济发展日益落后，生态和污染日益严重，人民生活和就业日益困难。”全国政协委员、中国矿业大学（）副校长姜耀东认为，这是资源枯竭型城市的共有问题。
“资源枯竭型城市的转型是个世界性的难题。”姜耀东介绍，早在上个世纪70年代，法国的洛林、的鲁尔、的等资源枯竭型城市，就开始了转型的尝试，有成功的经验，也有失败的教训。但至今这道难题依然没有标准答案。
面临重重困难，阜新没有趴下。
要转型，先从改善生态抓起。海州露天矿的生态恢复就此成为焦点。
海州矿，作为亚洲曾经最大的露天煤矿，半个多世纪以来，海州矿累计采煤2.41亿吨，累计创工业产值96.98亿元，上缴利税总额33.45亿元。最多的时候，海州矿养活了3万多工人。
2005年，海州露天矿正式宣布闭坑破产，完成了生产建设的历史。这个露天的巨人，也留下了另外的东西让人瞩目，一个东西长4公里、南北宽2公里，深度为350米的巨大城市“伤疤”，还有对生态构成的，黄土飞扬，滑坡多发。
“由于改变了地形、地貌及岩土体的应力应变条件，强烈了原来的地质，自1972年以来，该矿南帮平均每年发生约2.1次滑坡。”阜新市副市长尹璟友介绍，阜新海州露天矿生态恢复工程分为两大部分，一是海州露天矿矿山治理项目，另一个是海州矿排土场土地复垦项目。
“2009年，地质遗迹主要景点及生态修复整理和制作标志工作完成，总投资6亿元的世界级工业遗产主题公园———海州露天矿国家矿山公园正式开园。”国土资源厅官员韩挺进告诉记者，阜新市将百余米高的煤矸石山进行了平整并覆盖黄土，同时还建设了农田水利工程和护坡林工程，进行土地复垦后的矿坑联合坑外的土地，共同构成了矿区公园。
通过实施一系列治理工程，初步消除了海州露天矿北帮的地质灾害隐患。为了彻底解决问题，阜新市计划投资22.6亿元进行全面综合治理，将治理工程与工业遗址、矿山公园建设与长远发展有机结合，打造绿色生态、宜居、遗产的城市新品牌。
在高耸的海州露天矿下，阜新的市民和外地来参观的人络绎不绝。阜新市市委张铁民表示，“海州露天矿是国的骄傲，更是一笔重要的工业和文化遗产，阜新人有责任和义务将这笔遗产继承和发扬。”
此外，阜新还实施青山、碧水、蓝天工程，以林业生态建设为主，在辽蒙边界构筑了一道绿色生态屏障，在城市周边建设了环城防护林带和绿化景观带。全面实施流域治理，建设污水处理设施。
打破一业独大产业格局
在治理生态的同时，如何寻找替代产业是市必须面临的课题。
“我们确立了农产品加工业、装备制造业、新型能源工业三大工业支柱，全力发展。”杨忠林点出了阜新的治病药方。
近年来，阜新引进了一批以中国航天集团、徐工集团、中国机械集团为代表的领军企业，液压产业晋升为国家级高新技术产业开发区，实现了由液压件向整机化的产业链延伸；建立了氟化工产业，形成了以中科院上海有机所、大学等为依托的科技支撑；建立了皮革产业，形成了以上海富国、山东德元、韩国长川制鞋等国内外知名企业为代表的制革产业链条，获得中国制革示范称号……
各产业集群的基础设施配套也逐步完备。污水处理厂、研发中心、物流配送中心等相继建成……
市场逐步活跃下，是企业规模的扩大———全市10亿元以上企业达到10户；亿元以上企业达到182户；全市规模以上工业企业增加到650户。
“2001年至2014年间，地区生产总值从70亿元增长到606.2亿元，年均增长14.1%；公共财政预算收入从4.54亿元增长到71.2亿元，年均增长23.6%；固定资产投资累计完成3062.7亿元，年均增长23.1%；城镇和农村居民人均可支配收入分别年均增长13%、18.8%。”
杨忠林在给调研组的报告中写道，“转型以来，经过产业培育与发展，阜新打破了一业独大的产业格局，多元化接续替代产业发展格局初步形成。煤电产业占规上工业增加值比重由56.9%下降到29.9%。2014年，实现增加值占全市规模以上工业的比重达到75.7%。”
阜新市政协李国强谈到，煤炭虽然越挖越少，但文化底蕴越挖越多，阜新独特的地方文化优势资源，有条件发展文化产业。我们已经做出了成功的探索……
“阜新市的转型之，可以概括为：产业发展由资源开采和原材料生产向加工制造业和高新技术产业转变；开发方式由开发向全方位开发转变；资金投入由依靠国家投资向大范围招商引资和多渠道筹措资金转变；农村经济由传统农业向现代农业转变。”阜新的变化，得到了调研组的认可，李成玉对此给予了高度评价。
探索“可持续发展之”
“尽管阜新转型试点工作取得阶段性成效，但由于底子薄、基础差、矛盾多，可持续发展能力还有待增强，在推进转型试点过程中，仍面临着经济总量依然较小、主导产业萎缩，重点培育的重点产业大多处于起步阶段,核心竞争力不强等问题。”杨忠林对阜新的发展有着的认识——
“海州露天矿等废旧矿区煤矿闭坑后，由于部分残煤自燃、雨水冲刷等原因，呈不稳定状态，治理难度大。”
“到去年底，阜新企业职工基本养老保险统筹基金累计缺口28亿元，而且每年还在增加。”
“我们还面临着解决厂办大集体问题、政策性破产企业遗留问题、棚户区和采煤沉陷区治理等问题……”
“阜新等资源枯竭城市，经过十余年的转型探索，正处在转型的关键时期，在自力更生的前提下，国家应继续给予政策支持，否则转型有可能半途而废。”全国政协常委、人口资源委员会副主任吴双战认为，“由于资源的枯竭，传统产业的衰退，资源枯竭型城市目前‘失血’过多，造血能力不足，单靠自身力量实现可持续发展，难度大，任务重。他继续对阜新等全国资源枯竭型城市给予财力性转移支付资金支持，延长资源枯竭型城市转移支付补助期限。”
国家发改委振兴东北司资源型城市发展处处长关继荣表示，“《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》明确对建立资源型城市转型长效机制提出了要求，但目前看实施效果并不明显。”
针对阜新市提出的问题，专题组国家加快资源型城市转型长效机制的建立健全，并将阜新纳入接续替代产业扶持机制试点范围。
“阜新地处东北和环渤海地区的中心地带、辽西蒙东地区的地理中心，是新亚欧桥的关键点。”潘贵玉将以巴新铁为支点，以巴珠铁、阜盘铁为延伸连接蒙古、俄罗斯的新亚欧桥建设纳入国家“一带一”战略规划，在国家亚洲区域合作专项资金方面对阜新予以倾斜，重点支持基础设施互联互通、能源资源开发利用、产业核心技术研发等项目建设。
针对废弃矿山治理的问题，姜耀东将资源枯竭型城市的重点治理项目列入国家“十三五”发展重点项目，在政策及资金方面继续加大支持。
“产业转型是资源型城市转型的核心。在政策扶持上，加大新能源、新材料等战略性新兴产业的培育力度，按照同等优先、适当放宽的原则，支持传统产业的升级，发展循环经济等项目，加快资源枯竭型城市产业培育和结构升级。”戴公兴认为。
“资源枯竭型城市的废弃矿山很多，整治不容易，国家可以在土地利用政策方面给予优惠。”李成玉指出，“增加资源枯竭型城市年度建设用地指标，对资源枯竭型城市总体规划建设用地中的塌陷土地予以核减，优先安排资源枯竭型城市国家支持建设的项目、自身可持续发展重大建设项目用地指标。”
阜新转型，依然在上……
(来源:人民政协报)